“12345”科学安全监管体系建构的海事管理方法论(扬州海事局 吴昊)
发布日期:2018-01-03 19:27 浏览次数:

    编者按:方法论是关于人们认识世界、改造世界的方法的理论。“12345”科学安全监管体系是关于海事人夯实水上安全监管力量和建构海事事业的方法的理论。它不是经验制度的简单堆积,而是全方位、多层面管理手段的有机统一。

12345”科学安全监管体系建构的海事管理

方法论

 

我国海事管理经历了从无到有,从无法可依到依法管理,从港口水域管理到辖区水域管理,从管理内容模糊到日渐清晰的过程。然海事管理历史悠久,管理机构完善,海事立法完备,管理方式丰富,但至今未形成一套体系清晰逻辑严密行之有效的方法论,海事管理中仍持续着“如何管理”“怎么管好”的困局,遇到困难问题依然无从下手,单纯的依赖经验和制度已经显得并不那么“实用”,我们很难采取复杂问题简单化的经验复制,制度背后的原理和逻辑或许也并不那么充分。日新月异的水上安全形势和高速发展的海事事业呼唤海事管理方法论的“破土而出”。

首先,什么是方法论?所谓方法论,从字面上看,是指人们用什么样的方式、方法来观察事物和处理问题,一般而言,它是指一种以解决问题为目标的理论体系或系统,通常涉及对问题阶段、任务、工具、方法技巧的论述,具有一定的广度和深度,易于复用和传承。无论是自然科学还是社会科学都有自身的方法论,海事管理也不例外。海事管理方法论目前处于探索发展阶段,在此方面的研究稍显不足和滞后,能称得上“海事管理方法论”的创新成果凤毛麟角,真正具有广度和深度且取得过丰硕实践成果的几乎空白。

其次,基础不牢,地动山摇。海事管理中,很少具有“问题意识”,由于没有具体的方法论指导,很多时候都是在走传统式管理的老路,能依靠定势思维、经验法则解决问题但立场不一定能站得住脚,能依规章制度办事但又欠缺一定的法治思维和法治方法,关键某些制度背后还缺少合理的逻辑推理使得条文本身就存有瑕疵,比起看重结果即问题的解决很多人并不重视过程至于使用何种方法解决问题并不来的那么重要。

第三,现今,海事管理机构开始重视海事管理方法论的构建,且产生了不少理论成果和价值效益。然而在我看来,真正称得上海事管理方法论的创新成果不多,我看到的大约只有江苏海事局“12345”科学安全监管体系,而且它已经取得了令人赞叹的成就。简而言之,“12345”科学安全监管体系以本质安全这条中心为主线,围绕“两个安全”、“三级责任”、“四个导向”创造性的提出了安全监管“五种方法”,实现了海事管理方法论的革新,破解了水上安全监管的诸多难题,被称为是水上安全监管的“二次革命”,对海事事业的发展具有长久而深远的意义。

最后,“12345”科学安全监管体系贯彻“从实践中来,到实践中去”的理念,本质上属于海事管理方法论,具有可借鉴、可复制、可推广、可应用的特性。在大数据时代的背景下,“12345”科学安全监管体系的显著特点就是跨界融通量体裁衣推陈出新,其以海事管理为本,吸收借鉴较为成熟的先进管理理念加以创新融通完善,形成了特色鲜明体系完整逻辑严密规范有效的海事管理科学方法论,针对性的解决了困扰水上交通安全监管中“该管又没管好”的难题,实现了江苏海事局辖区安全与服务的“双提升”,受到了交通运输部何建中副部长的批示肯定。

 

我们细细分析,“12345”科学安全监管体系是一套循序渐进、由浅入深、互相影响、互相渗透、互相作用、从抽象到具体、从理论到实践的逻辑演绎,形成了一个完整而又有层次的方法论体系,“一个元问题”即打造本质安全这条主线贯穿于方法论全过程,海事管理以“本质安全”为指导思想,是海事在价值层面的本质规定,是海事管理工作的精神和灵魂。具体而言,海事管理是以保障船舶航行安全、水域环境安全为目的,即“两个安全”,在这一点上,海事管理与其它公共机构活动进行了区分。海事管理是行政活动,要由海事管理机构来具体实施。江苏海事局系统内部是三级垂直模式,决定了上级海事部门与下级海事部门在管理方式和职责承担上存在巨大的差异。例如江苏海事局以综合管理为主,而基层海事处则是实行现场管理,不同的海事机构所面临的环境、管理的对象等都存有差异,这就要求各级和各地海事管理机构既要承担共性的职责也要侧重点有所不同。“四个导向”即目标导向、问题导向、需求导向和履职导向,主要是解决海事监管履职中存在的“认不清、想不到、管不到”的问题,它们是在海事具体工作和实践过程中形成的,明确了海事管理的要求,寓于管理过程中。安全监管“五种方法”是体系的核心,是海事管理方法论在多个领域的实际运用,“12345”科学安全监管体系的目的和价值归结于此。

“实践是检验真理的唯一标准”,方法论的生命在于实践,“12345”科学安全监管体系同样如此,特别是安全监管“五种方法”的成效如何,需要在实践中进行检验。首先,从管理对象上来说,安全监管“五种方法”聚焦的都是海事监管中的重点难点问题,如客汽渡、危化品船、黄砂过驳区、桥区和整治建筑物,这些对象海事以前也管理过,但却没有形成“制度之规”或者是行之有效的手段,“想管好却没管好”是此类监管的症结所在。江苏海事局开展“五种方法”试点推广后,各家单位按照“五种方法”结合自身辖区实际,在推动解决这类重点难点问题上都取得了阶段性成果,一批“疑难杂症”得以彻底清除,这是以前从来没有过的。作为方法论的“五种方法”具有普适性,监管对象的不特定性是其应有之义,我们应突破“五种方法”在特定监管对象运用的模式,以免出现以偏概全产生歧义。“五种方法”之间既可以根据不同监管对象实施不一样的监管手段、方法,也可以具体情况具体分析综合运用两种或两种以上的方法,不断拓宽“五种方法”实践应用的外延。

其次,因为形成“五种方法”的空管、核管、军管、特管和网管在管理方式和手段方面与海事管理具有相近、相似性,所以才有移植、借鉴和吸收的可能,也符合“事物之间是普遍联系的”这一唯物辩证法的基本观点。运用“空管”管理客汽渡船就是要像航空企业管理飞机飞行那样着力做好航路规范,利用先进的信息化监控手段对客汽渡航行行为进行监视和控制保证客汽渡航行安全。运用“核管”就要像核设施和核活动实施安全监督管理那样对危化品船进行“全方位、全过程”的管理,对市场准入、资质监管、船舶检验、货主宣传、船舶和船员管理、水上监管等多个环节牢牢把握,及时消除隐患,预防事故的发生,限制可能的事故后果。运用“军管”就要像划定“军事管理区”一样划定“黄砂过驳区”,严格制定准入制度,严格限定作业水域,严格过驳区水上监管等。运用“特管”就是借鉴国家电网管理苏通特高压管廊的经验和做法管理桥区,做好事前预警防范避免船舶碰撞桥梁。运用“网管”就是要按照一定的标准划分单元网格管理整治建筑物,通过科学设置隔离措施和航标设备等加强单元网格的部件和事件巡查,真正做到“水下有网、网内有格,格中有人,人人有责”。

最后,“五种方法”还有边实践边研究的特点。如同前文所述,海事管理方法论目前还处于探索发展期,“五种方法”仍有相当大的发展空间。至少到目前,“五种方法”的实践应用是非常有效的,但要确保长久有效,我们的视野还远远不能停留在此阶段。特别是考虑到环境的变化、新问题的出现和事物的不确定性等,“五种方法”的某些方面需要灌入新的元素加入新的因子,不宜画地为牢或者阻隔其他方法体系的融合,要具体问题具体分析,结合辖区实情推动“五种方法”落地,打造“五种方法”的“地方样本”。六圩河口水域,口门宽度窄长度不足百米,水流流向不规则有回流花水,船舶流量大各类江船、海船、各类顶推船队、傍旁拖船队、吊拖船队(俗称“一条龙”)、黄砂船都航经此航段,交通流复杂共有九股,这其中对于“一条龙”(平均每天30多个)的监管是个难题。如何在现有资源和条件下做好安全工作,尽量减少碰撞危险或者紧迫局面的发生呢?综合“五种方法”并加以延伸和运用是加强监管的有效手段。我们参照“空管”的方法加强“一条龙”的控制,例如要求出河口的“一条龙”在经过灰管桥等特定位置时及时报告船队动态,主动与地方海事和船闸沟通加强“一条龙”出河口的限制,同时加强定易洲锚地锚泊船队的监控,防止洪水期或船流高峰时段“一条龙”同时过江或连续过江。“一条龙”的特点是航速慢、拖带长和操纵性能差,而且往往一条驳船上就是一个家庭,一个船队上就有几十号人,一旦发生事故,后果不堪设想。我们参照“核管”的方法加强“一条龙”的检查,要求缩减拖带驳船数量,防止出现带“病”航行的情况——诸如船舶不适航、船员不适任、货物不适装等问题。我们参照“军管”的方法管理“一条龙”随意性大的问题,过去“一条龙”进出六圩河口没有限制,可以是一条也可以是连续几条随意的进出和通过,其航行轨迹往往是横向漂移,且不轻易让船,这就非常容易形成危险局面。现在我们明确要求“一条龙”严格按照规定航路航法航行,如果是两条“一条龙”连续进口或出口,彼此应保持一定长度的纵向间距,且不允许直接横越提前划江等,对不按照规定航行的依法予以严惩。我们参照“特管”的方法加强进出六圩河口水域“一条龙”的严密监控,及时预防制止事故险情的发生,防患于未然。在河口下方约200米处水域设置了标识“六圩”的专用黄浮,位于河口下端凹弧部的“长江水上交通第一岗”建有现代化的分级指挥中心平台,实行零距离监控全天候宣传,对包括“一条龙”在内的六圩河口水域船舶航行安全的监管能力大大提升。六圩河口航道狭窄,河口口门与长江干线上行通航分道距离不足200米,“一条龙”很容易刚出河口就给周围船舶尤其是海轮航行带来困难,基于船舶操纵困难等多方面原因“一条龙”又不肯轻易让船,常常造成海轮无路可走。我们参照“网管”的方法尽量避免海轮与“一条龙”的相遇,主要方法之一就是摸清各自航行时段的高峰期,例如海轮上下水的高峰时段,我们就建议“一条龙”此时段应尽量避免横越进出河口,必要时在河口内或定易洲锚地抛锚,并时刻守听高频。这样可以使海轮在此时间段内免除对“一条龙”的顾虑,加快海轮通过此航段的速度,减少或避免紧迫危险局面的发生,从而达到安全的目的。

 

综上所述,可以看出,“12345”科学安全监管体系特别是安全监管“五种方法”应用前景广、发展空间大,适应了当前海事监管工作的实际。此方法论的提出表示海事人除了注意研究海事问题外,还特别注意不为特定的专业所限定,注意与其他行政管理活动的交叉研究,不断提高拓宽自己的眼界丰富扩大自己的知识面,不让传统的海事管理方法限定死了,以一个多面手或通才的眼光研究海事现在的问题。不可否认,现在的海事管理还存有封闭式管理的烙印,但要知道,管理活动是一个整体,知识也是一个整体,各个门类的知识和管理活动都是你中有我,我中有你,从行政管理角度看,同一个行政管理活动中应该有不同的知识元素,我们在海事管理方面应该提倡泛部门或“交叉学科”,综合一些方法,形成一些具有特色的海事监管方法,提出一些具有海事特色又具有普遍意义的方法论。事实上,“12345”科学安全监管体系特别是安全监管“五种方法”是以问题或监管对象为导向,打破了海事管理与其他管理活动间的壁垒,提出的概念、范畴和命题都是既有海事特色又具有普遍意义的。相信随着海事实践的丰富发展,“12345”科学安全监管体系也会不断开花结果,不仅成为海事管理重要的方法论,有一天也会成为其他行政管理活动吸收借鉴的对象。在这个意义上,“12345”科学安全监管体系走在了行政管理方法论的前列。(扬州海事局 吴昊)

 

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